地铁申报门槛提高 一些三四城市地铁梦碎

地铁申报门槛提高，一些三四城市地铁梦碎。

近日，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(下称“意见”)，大幅提高申报、建设地铁、轻轨的门槛。其中，地铁申建城市一般公共财政预算收入、地区生产总值应分别达到300亿元、3000亿元，较调整前各提高了200亿元、2000亿元。据不完全统计，现有43个获得地铁建设批复的城市中，乌鲁木齐、兰州、洛阳、南通等地不满足新规要求。

地铁申建门槛的提高早就有迹可循。去年底，包头地铁项目开工不足百日便被叫停，之后呼和浩特地铁3、4、5号线项目也被叫停。而门槛提高的原因除了15年前划定的数值已不切合实际外，更重要的是要防范地方政府盲目的“地铁热”引发债务风险。

2015年，轨交审批权限由国家发改委下放至省级政府，地方轨交项目建设进入“快车道”，越来越多的三四线城市申报或规划地铁项目。不过，由于部分城市对轨交发展的客观规律认识不足，对自身实际需求和实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题。如包头去年的财政收入仅为137.6亿元，还背负着900亿元债务，而地铁建设项目总投资却高达305.52亿元，其中绝大部分资金都需要通过贷款等融资方式解决，显然存在巨大的债务风险。

事实上，融资、借贷已成为不少三四线城市解决地铁建设资金难题的主要途径。不过，地铁建成容易运营难，除了高昂的建设成本外，后期的运维也需要地方财政源源不断输血。现在，不少城市的地铁运营都需要年均数亿元的财政补贴——以2016年5月运营的东莞地铁2号线为例，虽然日均客流量达10万人次，但今年东莞市财政还是计划安排了10.2亿元支持该线路运营。这样一笔投入，对于东部经济发展水平较高的城市可能不算什么，但对一些财政实力不够又负债累累的中西部地方政府而言显然是“雪上加霜”。

提高门槛，确实可以让一些三四城市“知难而退”。但若要彻底遏止住盲目的“地铁冲动”，还要找出多地即便借贷也要建地铁的根本原因。其实，一些地方政府赶着上马地铁项目，并非因为对轨道交通有多么迫切的实用需求，说到底还是看重背后的潜在利益。

在一些地方，地铁的意义已经远超交通本身，甚至成为面子工程和政绩工程。许多地方官员坚信，有了地铁，就意味着城市实力与城市形象有了“质的飞跃”，意味着任上“办了实事”。而即便建设资金是通过融资平台或PPP项目来筹资，也往往可以通过“上届举债下届还”的方式进行规避，几乎无需承担任何责任。地方财力巨大的支出压力，对于官员而言，却可能是稳赚不赔的“买卖”。

当然，地铁带来的经济溢出效应也不可估量。比如地铁与房价存在“正相关”关系，已成为社会共识。因此，有些城市的地铁项目往往还未落地，一些地产商就已经炒作起了“住在地铁旁”“地铁上盖”等噱头，带动地价与房价的提前上涨。借修建地铁来扩大城市卖地半径，这对于靠土地财政吃饭的地方政府来说，显然具有不小的吸引力。

可见，对于城市主政者而言，地铁一边指向的是高负债与“无底洞”的运营补贴，另一边则指向政绩、经济等方面的“诱惑”。如何让主政者在面对这一“拉扯”时，抑制住“诱惑”，真正从城市的经济发展水平、财政收入、常住人口规模以及债务水平出发，量力、有序发展地铁，值得相关部门思考。在某种程度上，建立权责一致的约束机制，让举债者承担负债的风险，或可成为一种选择。

此番政策的收紧，并不代表地铁的发展就可以因噎废食。需要明确的是，在保证地方债务有序可控的前提下，符合条件的地铁建设还是应该有序推进。对此，《意见》就作出了理性判断，明确指出已被国家批准的城市轨交建设规划应严格执行，原则上不得变更，规划实施期限不得随意压缩。当然，这并不意味着那些不满足新规却已被批复的城市就可以吃下“定心丸”。接下来，如何找到可持续又具有推广价值的盈利模式，如何杜绝地铁建设成为劳民伤财的形象工程，将对这些地方政府的管理智慧提出考验。

地铁申报标准提高

根据《意见》，城市轨道交通系统，除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。

此前2003年国务院下发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(下称81号文)规定，申报地铁建设的城市， 地方财政一般预算收入应在 100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上。

本次调整后的标准为：一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上。其中，申报地铁城市的市区常住人口和规划线路客流规模单向高峰小时两项指标保持不变，分别为300万人以上和3万人以上。

81号文提出修建轻轨的条件是，地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。

本次调整后，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上。

按此看来，修建地铁的GDP和一般预算收入标准，调高了2倍。修建轻轨的标准被调高1倍以上。

对于这一调整，中国国际工程咨询公司交通业务部副主任赵东撰文指出，修建轻轨和地铁的标准要改，是因近年城市经济快速发展和固定资产投资占GDP比例提高，原有指标已难以反映城市经济发展实际。

同时，目前实际修建地铁的成本在提高。“比如2003年修建轨道交通标准发布15年以来，我国经济社会快速发展，城市轨道交通工程造价、原材料等也同步上涨，远远超出81号文件发布时的水平，原标准已不能真实反映城市出资能力。”

据悉，2005年全国只有23个城市GDP超过1000亿元，而2017年据不完全统计，超过170个城市GDP突破1000亿元，其中，前100名城市GDP均在2000亿元以上，有14座城市GDP达到10000亿。

2017年全国约80个城市GDP在3000亿元左右，有50多个城市在4000亿左右。但是并非这么多城市都可以修地铁。原因是，过去修建地铁1公里需要投入1个亿，现在多的需要7个亿，原先修一条线路只需要几十亿元，现在需要上百亿元，而很多城市一年财政收入达不到修一条或者几条地铁的资金要求。

《意见》指出， 严控地方政府债务风险，加大财政约束力度，严禁违规变相举债，对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批(核准);对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批(核准)其新项目。

坚持严控风险原则

根据公开报道数据汇总，目前全国提出要建地铁的城市有近200个，随着地铁和轻轨修建标准提高，除了一些财力比较雄厚、人口总量大的城市，会继续修地铁，一般的主城区人口少、财力和经济实力弱的城市，地铁梦可能搁浅。

同时很多城市因为政府负债率高，新修编后的城市地铁规划也很难马上获批。

以中部某省某个城市为例，该城市GDP已经突破了4000亿，一般预算收入也突破了300多亿，但是目前主城区常住人口只有200多万，要达到300万人的标准尚需时日。

而该省有四五个城市也曾提出要修地铁，且进行了规划，但是这些城市要么是GDP总量不够或者财政收入不够，或者主城区常住人口不够，进而很难在最近几年获得地铁项目的审批。

事实上，已经获得审批的很多城市的地铁，已经被叫停。这包括一些超千万人口的地铁新项目。同时一些城市的新地铁修编方案，短期难以有获批准的可能。

牛学勤认为，“不仅是很多地方没投入能力修地铁，更重要的是，很多城市自己没钱修，采取BT模式，但是移交时实际无钱给建设单位，这会给行业发展造成不良影响”。

他指出，一般七公里以上才有必要选择轨道交通。地铁大大缩短了通勤时间，当一个城市足够大，才值得考虑轨道交通。而短期资金匮乏，也可以有很多其他交通方式也是可以替代的，“比如BRT(快速公交系统)，提升它们的速度和服务质量也是完全可以的。

对于城市轨道交通建设，《意见》提出要坚持“量力而行、有序推进，因地制宜、经济适用，衔接协调、集约高效，严控风险、持续发展”的原则。

其中，在建设规划报批和审核程序方面，《意见》提出，省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审，按程序向国家发改委报送建设规划。城市轨道交通首轮建设规划由国家发改委会同住建组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发改委会同住建部审批、报国务院备案。

《意见》还规定，原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。