湖南省：建立土地流转管理监督机制

湖南长沙岳麓区案例分析!

近年来，湖南省长沙市岳麓区连续被农业农村部确定为工商资本租赁农户承包地准入监管与风险防范机制、土地经营权流转规范化管理服务试点单位。经过创新试点，岳麓区积极探索土地流转政府管理职能与土地流转主体服务职能科学结合机制，逐步健全了土地流转服务体系，规范了土地流转行为，完善了管理制度，取得了明显成效。截至目前，岳麓区共引导8家农业产业化龙头企业、227家农民合作社投入资金15亿元;其中列入监管范围的经营主体29家，审批监管土地流转面积1.38万亩。

坚持政府主导，建立土地流转管理监督机制

为完成好土地经营权流转规范化管理服务试点任务，岳麓区委、区政府成立了专项工作领导小组，建立了三级配套体系，区建立土地流转综合服务中心，街(镇)设立农村土地流转服务站，村级配备兼职土地流转信息员。区街(镇)村及其土地管理部门主要承担管理职能，负责土地承包管理工作的法律法规政策及业务指导审批，监督指导土地流转服务主体土流网从事服务工作的规范性。根据政府和服务主体双方合同约定，区政府重点强化了质量要求，明确了加强质量监管条款;审批完成后，能否从管理系统软件中直接打印合同，是否指导流转双方签订规范合同;对流转合同审批、签订过程是否均通过系统软件进行管理等进行定性定量监管。同时还对土地流转供需信息是否全国发布、特色项目宣传招商是否对接、交易经纪是否撮合、保险是否精准衔接(经营权抵押贷款履约保证保险)、经营权主体抵押融资服务是否到位等方面进行监管，实行监管全覆盖，确保土地流转服务质量。

实践证明，农业土地规模经营如何实现适度，如何增加比较效益，均离不开对土地流转优质服务的监督管理。岳麓区政府注重抓好：一是强化领导。这些年来，将这些工作作为农村土地改革工作的重点来抓。工作班子及力量越来越强，土地流转审批机制越来越完善，审批制度越来越严格;同时投入服务体系建设的力度也越来越大。二是强化培训。区政府注重提高各级土地流转管理队伍素质，通过多种形式，加强业务培训，尤其注重加强土地流转管理队伍与土流网服务队伍的交流学习，加强业务融合和政策交流，全面提升管理服务水平。三是强化考核。土地流转后，实行跟踪管理，为确保项目规划、土地用途不改变，保护好地力、生态环境，保护好受让方生产经营不受影响，区政府制定考核目标，加强考核。每年安排区监察局、区政府督查室不定期督查，对土地流转政策执行不力的组织和个人，依法依规严肃处理，确保土地流转环境良好氛围。

岳麓区通过购买农业社会化服务，确定湖南土流信息有限公司(土流网)为土地流转服务主体，承担农村土地经营权流转服务职能，服务范围主要包括土地流转信息收集处置、审批资料完善、土地经营权估价、土地经营权抵押、土地流转合同签订鉴证、土地流转档案整理归档等内容。同时服务主体建立起了同政府职能的对接机制，提升了土地流转服务职能对接效率，确保土地流转双方满意。

岳麓区通过服务主体研发的“农村土地经营权流转管理服务系统软件”，创新土地流转网签审批形式，实现土地流转服务机制优化。重点突出土地流转审批流程网络化，土地流转信息收集、处理、存储及传递快速化，实现了为土地流转双方提供信息服务规范化、服务操作制度化。主要制定了“线下联席评审+线上网签审批+交易鉴证见证”相结合的“三重风控”管理模式。具体表现为：一是为线下联席评审提供服务。对流转面积50亩以上的土地，由岳麓区、街(镇)、村等在3个工作日内完成专家联席评审。评审环节中需要的土地流转信息登记表、价格评估表、评审资料清单等资料由土流网负责收集提供。二是为线上网签审批提供服务。区街(镇)村等完成了联席评审后，土流网根据政府部门安排，完成从区级到街(镇)到村的全流程服务资料完善服务，并提供从土地流转供需信息发布到合同签署全流程的资料准备和业务指导，做到全程有记录、有跟踪、有存档、可追溯。三是提供交易鉴证见证服务。为了确保土地流转的公正性和法定性，流转合同签订后，流转双方均可向街道(镇)经管部门申请鉴证，同时土流网作为第三方提供见证，增强“官方鉴证+民间见证”双重认证效力。

在试点基础上，政府和服务主体共同创新土地流转数据共享机制。一是加快确权数据综合利用，共享土地基本信息。加快建设农村土地承包经营权确权登记颁证平台建设，结合确权平台现有的土地流转系统模块，对接上土流网研发的土地流转审批系统软件，完善现有农村土地确权成果数据库，制定确权数据保密及脱密规范制度，合理开放确权登记数据库，加快土地确权数据利用，为土地流转提供更多服务。二是共享供需政策信息，探索业务数据资源增值机制。收集区街(镇)村三级服务中心体系和社会化服务组织(土流网)提供的流转供需信息及相关政策信息，经审核后同步发布到服务中心官网和土流网，扩大招商推广宣传范围，最大程度覆盖农业经营主体，实现权属数据资源增值。积极探索确权成果数据和土地流转数据在涉农补贴、土地承包经营权退出、农田整治、土地金融和地块细碎化问题等方面的应用，促进土地流转管理服务成果转化，推进全区现代农业快速发展。三是加强业务向街(镇)延伸。计划在街(镇)及重点村开设规范化流转服务所(办公室)，充分利用土地经营权流转交易线上管理系统，加强信息收集发布、项目宣传对接，为农户和工商企业做好土地流转服务，同时也加强对工商资本进入农村农业领域的监管，切实为农业产业化龙头企业保驾护航。

湖南省：“三个着力”创新土地流转社会化服务模式

党的十九大提出实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化。乡村振兴战略是个系统工程，实施重点在强化优化“人、地、钱”等制度性因素供给。关于“地”这个要素，关键是深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交换机制，加快释放农村土地制度改革红利。如何建立健全改革机制，湖南省一直在积极探索创新，一直在引导土流网等土地流转社会化服务主体，始终站在改革一线，努力改革创新，总结出了“互联网+”社会化服务模式，成为土地流转公益性服务的重要补充和新力军。主要做法是“三个着力”：

一、着力研究创新，提升行业定位。

孟子说：“有恒产者有恒心”。作为社会化服务主体，就要深知农民把土地看得很重，深知土地流转主体的需求结构，要将激活农民承包地资源价值，盘活农业农村发展要素，作为农村土地制度改革的责任担当，要一直关注、参与湖南农村土地管理政策的研究、创新和推进。近年来，湖南先在攸县开展土地流转试点，召开全省土地流转市场及服务体系建设现场会，从实践层面探索土地流转服务模式;此后召开了全省土地流转政策研讨会，从理论层面探索总结了土地流转价格实物计价等试点经验。然后在益阳市开展了土地流转服务模式多元化改革试点，召开了湖南土地流转服务模式创新现场会，总结推介了益阳市草尾模式、怀化市股田制、常德市合作社、衡阳市“一流转五服务”等多种服务模式。为落实中央关于引导农村土地流转，发展适度规模经营的《意见》精神，湖南出台了落实《意见》，着力建立健全土地流转服务体系，建立以监控规模经营为重点的风险防范机制。农村承包地确权工作正逐步深入推进，中央及时下发了关于完善农村土地“三权分置”改革《意见》，湖南及时出台了《实施意见》，明确要求加强土地流转管理服务规范化体系建设，加强工商资本监管，规范土地流转行为，规避现代农业发展风险。可以说，湖南土地流转政策逐步深入推进的过程，也就是土流网等服务主体关注和研究全国土地流转政策的过程，也就是土流网等服务主体土地流转社会化服务，从零星试点到系统化推进的过程。尤其是2017年，湖南如期向国务院递交了农村土地确权基本完成任务报告后，各地逐步建立了农村承包地确权成果数据库，这是各类服务主体这些年来的期待，是将来各类服务主体深入研究和推进土地流转服务的共享数据所在;各类服务主体期待政府能加快出台确权成果转化政策，为提高土地流转服务质量，夯实政策依据基础。适逢其时，今年初湖南下发了《关于进一步做好农村承包地确权登记数据库成果汇交等有关工作的通知》(湘确权办【2018】4号)，要求各地结合实际，加强农村承包地确权成果数据综合运用，加强登记制度改革试点和完善推广;在完善确权成果数据初始登记制度的基础上，积极推进变更登记改革试点，加强变更登记制度建设，积极探索建立农村承包地变更登记制度，规范变更登记内容、程序和资料，确保农村承包地确权成果数据库动态管理机制常态化。

二、着力机制创新，踏实改革脚步。

近年来，长沙市岳麓区被农业部确定为工商资本租赁农户承包地准入监管与风险防范机制及土地流转规范化管理服务试点单位。经过岳麓区与土流网联合创新试点，探索建立土地流转政府管理职能与土地流转主体服务职能科学结合机制，逐步健全了土地流转服务体系，完善了管理服务制度。目前该区已成功引导8家农业产业化龙头企业、227家农民合作社实现融资15亿元，其中列入监管范围的经营主体29家，审批监管土地流转面积达1.38万亩。试点重点是建立了六个机制：一是建立职能设置机制。岳麓区成立了工作领导小组，建立了土地流转综合服务中心，乡村设立服务站，村级配备兼职信息员。通过购买农业社会化服务，确定土流网公司为服务主体。同时建立政府职能与服务职能对接机制，提升职能对接效率。二是建立管理审批机制。根据国务院关于引导农村产权流转交易市场健康发展的《意见》精神，岳麓区积极建立农业大数据，将相关农业产业数据统一建库，提高公共资源有效利用率。同时抓住农业部试点契机，出台了关于进一步规范农村土地流转管理的《实施意见》，以提高土地确权成果运用效率为目标，以强化管理服务为抓手，建立了区乡村层层审批机制。三是建立市场服务机制。按照国务院关于政府向社会力量购买服务的《指导意见》规定，岳麓区积极创新土地流转网签审批形式，采购土流网研发的管理服务软件，实现服务优化机制。重点突出加强审批流程网络化、信息处理程序化、指导服务规范化、业务操作制度化等试点，制定了“线下联席评审+线上网签审批+交易鉴证见证”的“三重风控”管理模式。四是建立质量监管机制。按照合同约定，岳麓区明确加强了质量监管，对供需信息是否全国发布、项目招商是否对接、融资服务是否到位等，实行监管全覆盖。五是建立数据共享机制。共享土地信息主要是对土地基本信息、土地流转政策信息和业务办理信息进行有效共享。六是建立体系保障机制。注重加强土地流转工作保障，将其作为土地改革重点工作来抓;注重加强业务培训，提升服务水平;注重实行目标管理，加强保障考核。

三、着力实践创新，拓展服务效应。

为大力实施乡村振兴战略，湖南将继续着力创新试点：一是抓好创新深化。下一步，岳麓区结合确权平台现有的土地流转系统模块，对接土流网审批系统，依托土地确权成果数据库，制定数据保密脱密制度，建立数据资源增值机制，积极探索成果数据在承包权有偿退出、农田整治等方面的快速应用。二是抓好创新扩展。召开了省市县三级经管部门负责人会议，总结推介了岳麓区土地流转服务试点经验。在深化岳麓区试点的基础上，湖南省财政安排土地流转专项奖补项目资金1000万元，选择了道县、桃江等20个县市区进行扩大试点，主要任务是加快土地流转规范化管理服务体系建设。三是抓好创新提升。开展创新试点的目的，是围绕“产业兴旺”目标，创建田园综合体、产业联合体等载体，发展适度规模经营。岳麓区莲花镇云集村，经过土流网等服务主体参与联合改革试点，着力创新提升，已打造成现代农业教育科技示范园，基本实现了集示范、科教、观光、休闲于一体，基本实现了一二三产业融合发展。其主要特点，是通过线上与线下融资，孵化出特色种养殖、农资农机等项目，并以特色民宿为产业配套，经过精心运营，逐步凸显发展。整个运作理念，土流网及其学院为其搭建了“互联网+”模式，提供了土地行业政策培训平台，进行了农业创客培训，指导建立了一系列运营制度。这凸显了土地流转社会化服务模式，在乡村振兴战略中的积极作用。