农村土地“三权分置”入法更近一步 为权利行使细化制度保障

农村土地“三权分置”入法更近一步!助推乡村振兴战略实施

继提请十二届全国人大常委会第三十次会议初次审议后，10月22日，《农村土地承包法修正案(草案)》(以下简称“草案”)修改后二次提请十三届全国人大常委会第六次会议审议。

全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明表示，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，落实“三权分置”制度，是本次修改农村土地承包法的主要任务。

“三权分置”更加明晰

“三权”分置，是指农村土地所有权、承包权、经营权分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村土地改革又一重大制度创新。“三权分置”入法，有利于在坚持农村基本经营制度不动摇的前提下，进一步赋予农民充分而有保障的土地权利，激活农业农村发展的新动能，深化农业供给侧结构性改革，助推乡村振兴战略的实施。

胡可明表示，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

修改后的草案明确了土地承包经营权和土地经营权可以分离。农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营;同时，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

修改后的草案同时完善了土地经营权的内涵并加以保护。草案对土地经营权的流转方式、流转原则、流转价款、流转合同等具体程序和要求作了明确的阐述并规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

为权利行使细化制度保障

如何稳定土地经营当事人的信心，保障他们的经营预期，让他们放心投入搞生产?宪法和法律委员会经研究认为，有必要赋予土地经营当事人一定的选择权，通过建立土地经营权的登记颁证制度，合理平衡各方权利义务，同时，规范农户收回土地经营权的行为。

据此，草案增加规定了土地经营权的登记制度，“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”

“担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记;未经登记，不得对抗善意第三人。”“实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。”草案同时细化了土地经营权的融资担保制度，通过赋予担保物权登记对抗效力，明确担保物权人在实现担保物权时有权以土地经营权优先受偿，保护融资担保各方当事人的合法权益。

明确“其他方式的承包”权利性质

现行农村土地承包法第三章规定了“其他方式的承包”，主要是承包“四荒地”，具体为不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒坡、荒沟、荒滩等农村土地。由于承包人不局限于农村集体经济组织内部成员，承包的方式、原则也不同，对于“其他方式的承包”取得的土地权利的性质，实践中存在争议。

有的地方和专家提出，家庭承包具有生产经营性质，也具有社会保障性质，只有本集体经济组织成员才有权承包，取得土地承包经营权。“四荒地”承包不涉及社会保障因素，承包方不限于本集体经济组织成员，其取得的权利在性质上不同于土地承包经营权。宪法和法律委员会采纳了这一建议，草案修改为，以其他方式承包农村土地的，承包方取得土地经营权。

此外，对于草案第十条规定的，在实践中因各种特殊情形造成人地矛盾突出的，可以个别调整承包地，但必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则，同时授权省、自治区、直辖市制定地方性法规作出具体规定。宪法和法律委员会经研究认为，建议对这个问题作进一步深入研究，草案的规定暂不作修改。

温州农村土地三权分置的破冰实践

瑞安市湖岭呈店村依托侨乡文化，以建设“美丽乡村”为契机，积极打造村居旅游。 苏巧将 摄

温州网讯 温州素以重商而闻名，似乎并不是开展农村改革试验的理想“良田”。

但实际上，温州“商”潮背后的动因，正在于“农”。七山二水一分田的地理条件，使得温州人均只有三分地、户均才一亩多。因此，早在上世纪八九十年代，就有150万温州人转向非农生产，成为活跃商品经济、催生温州模式的主力军。

不仅如此，这些弃农经商的温州人，没有舍弃土地。他们和仍然守着土地、关注土地的那部分温州人，合力自发开展创新尝试、进行经验总结，由此迈出中国农村土地产权制度三权分置改革从实践到理论的探索步伐——

40年间，从民间自发转包接包，到提出三权分离理论，乐清等地率先探索承包地所有权、承包权和经营权三权分置;

40年间，从民间私下“买卖”，到出台政策确权颁证，瑞安等地试点探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置。

时至今日，站在过往改革试验的里程碑前，温州将继续纵深推进农村土地产权制度改革，致力为下一个十年答好新时代乡村振兴命题而寻求更优解。

承包地三权分置——

从乐清报告到中央文件

在自家米仓，包碎云抓起一撮今年试种的“玉针香”稻谷，用指头夹着一搓。裂开的稻壳滑落手指，细长的稻米完整留在指尖。“品质不错，但要看市场反应，再决定要不要推广。”他说。

他的决定可能会影响到这个品种在乐清的市场前景。作为种粮大户，他的种植面积达650亩;作为该市金穗水稻专业合作社联合社社长，他的联合社成员包括23家水稻专业合作社，种植面积1.8万亩，是当地最大的水稻种植专业合作组织。

而在10年前，包碎云还是首次尝试流转土地种粮的新手。乐清在土地流转上的早期实践，让他有了成熟和可资借鉴的模式，帮助他一路发展至今，成为温州探索承包地三权分置改革的上佳注脚。

市农村经济学会秘书长吴呈良介绍，上世纪八十年代初，乐清弃农从商的农民已将自家承包地转包给其他农户。这引起乐清党委政府的重视。1987年，吴呈良等人撰写调研报告，首先建议允许土地有偿转让，保护合理地租。1988年，当地首次提出土地三权分离理论：明确土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地经营使用权，允许经营使用权有偿转移。当时，被省农村政策研究室调研组认为是一项理论突破，随后写入省政府文件，在全省试点推广。

2014年，中央一号文件正式提出农村土地三权分离政策。同年，中央印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。至此，在乐清率先实践并形成理论的基础上，三权分置成为现阶段中国农村土地产权制度改革的基本方向。

温州也成为深化农村改革、推动农业规模化现代化，致力把饭碗端在自己手上的典型。截至去年，温州承包地流转率63.22%，乐清更达76.18%，均高于国省水平。近年来，温州引导土地整组整村流转，引导农户以土地经营权入股，或组建土地股份合作社，或与农业企业开展股份合作，实行租金保底和利润分红结合的收益分配方式，发展多种形式规模经营。同时，探索土地经营权抵押贷款，助推经营权有序流转。

宅基地三权分置——

从民间自发到政策体系

今年8月，瑞安市湖岭呈店村党支部书记何调龙和浙江逸墅文化旅游发展有限公司负责人叶芳全，签订了宅基地流转合同。双方约定，逸墅文化取得该村9户村民共14间宅基地和其上农房的流转权，用于开发民宿和文化旅游产业。流转期限为20年，前15年每间农房每年2000元，之后5年每间农房每年8000元。该市不动产登记部门还向叶芳全发出温州首批农房(宅基地)使用权流转证书。凭借流转证书的增信功能，公司向瑞安市农村商业银行申请抵押贷款，并签订500万元授信协议。

这一宅基地三权分置改革试点举措，早在上世纪八十年代的温州民间已有先声。尤其是经济发达地区，民间私下“买卖”宅基地和农房已成为一种现象。

2011年，温州市委市政府一号文件提出推进城乡统筹综合改革，主要内容之一就是推进农房改造集聚建设和农村宅基地置换，解决产权登记问题并取得集体土地使用证和房屋所有权证的农聚房，可设定抵押权。

今年，温州在瑞安、平阳等地开展农村宅基地三权分置改革试点，其中瑞安率先出台农村宅基地三权分置改革试点1+10文件。瑞安市农办副主任王昌宁介绍，这一改革举措将在当地12个村试点，它们分布在经济发达程度不一的各类乡镇，目前整体推进顺利。

温州尤其注重依托宅基地三权分置改革，探索农房抵押贷款，将其作为盘活农村闲置资产、激活农村资源要素的一种重要手段。上世纪九十年代，乐清、瑞安等地已出台相关政策，探索支持农房抵押贷款。近年来，温州持续推进法政衔接，相继出台农房抵押贷款产品和服务创新以及确权颁证、价值评估、风险补偿和抵押物处置等配套政策，引导银行机构开展农房(宅基地)使用权流转抵押贷款。乐清、瑞安列入全国农房抵押贷款试点地区。目前，温州农房抵押贷款余额117.39亿元，试点地区在全国农村住房财产权抵押贷款试点中期评估结果中位列前两位。

温州还探索开展农房抵押贷款风险分担等机制，防范控制金融风险。比如，乐清、瑞安均出台相关政策，初步形成以司法拍卖为主，自主催收、平移转贷和减额续贷为辅的多种处置方式并存局面。目前，试点地区农房抵押贷款不良率0.9%，远低于当地全部贷款平均不良水平。

农地产权制度——

从温州经验到改革深化

没有天时地利、土地资源匮乏的温州，为何能成为中国农村改革，尤其是农村土地产权制度改革的试验田?在市农办(农业局)农村改革处处长徐炯看来，这主要得益于当地党委政府充分尊重了农民的首创精神，在面对民间自发行为和新生事物时，深入群众当中、开展调查研究，以历史的眼光和实事求是的态度，加以总结提升和推广，从而更好地支持实践开展、促进生产力发展。

比如在1988年，温州转出土地的农户达17万户，共转出土地25万亩，占全市承包地总户数的14%和总耕地的9.1%。接包土地形成适度规模经营的超5000户，其中乐清经营百亩以上的大户有6户。当时，如此规模的土地转接包和规模经营，让许多干部认为，土地是集体所有，既然不耕种，就应由集体收回。面对争议，乐清撰写了《怎样促进粮猪专业(大)户的稳定、健康发展?》的8000字调研报告，建议对上述现象进行政策层面支持，由此成为承包地三权分置改革的渊源。

这场改变中国的农村改革，在温州不会就此停止。在承包地三权分置改革上，面对土地规模流转经营后带来的土地非粮化趋势、单一经济作物品种大规模种植带来的农产品价格周期性波动和价贱伤农等新现象，温州将持续探索破解农户依靠土地承包权经营权增收和确保粮食生产安全之间的矛盾，以及土地规模流转和农业适度经营之间的矛盾，将此作为下一步三权分置改革的新领域。

在宅基地三权分置改革上，今年温州一号文件提出，支持农村集体经济组织、社会工商资本、下乡创业市民承租具有合法权源的闲置农房，用于乡村民宿、休闲农业、农村电商、健康养生、文化创意等产业发展，全市盘活闲置农房1万幢以上。比如，洞头组织闲置农房基本情况和户主流转意愿调查并建立数据库，依托农村产权交易平台，打造农房流转市场双方信息发布窗口，推动闲置农房市场双向开放，以此盘活闲置农房，促进渔农村经济繁荣和休闲旅游发展。

随着时代发展和改革深化，更多深层次问题将浮出水面、亟待破题，但应该相信，作为中国农村改革的试验田，温州将继续发力，为改革硕果保持肥沃土壤。

【专家点评】

浙江省政府参事赵兴泉

农民与土地的关系，是中国社会变迁的历史主线。土地制度改革是我国改革“四梁八柱”中的基础和关键所在，承包地和宅基地三权分置改革，是农村产权制度改革的核心内容。温州40年来的持续探索，很有积极意义。

农村承包地和宅基地从两权分离到三权分置的转变，并非是单纯的权利分解，它反映了政府、村集体、农民及其流转农地经营(使用)权人在内的主体，在市场经济中的地位与功能变革，是促进农民全面发展的重要标志。

走进新时代，“寻求农村土地三权分置更优解”，仍然是深化农村改革的重要抓手，是推进乡村振兴的主引擎。温州实践所取得的经验，弥足珍贵，具有可借鉴性。