中央一号文件：修订物权法 推进新一轮农村改革

中央一号文件首提加快修订物权法，农村土地流转将具有法律依据

2月19日，2019年中央一号文件发布。这份全称为《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》的文件，明确提出了制定和修改多部法律法规的要求。例如，加快推进粮食安全保障立法进程，加快修订土地管理法、物权法等法律法规，研究制定农村集体经济组织法等。

值得注意的是，修订物权法是首次出现在中央一号文件中。

专家认为，在全面落实乡村振兴战略时，深化农村土地制度改革至关重要，农村土地既是农民集体所有的最重要资源，也是促进农业农村现代化的重要支撑，加快物权法修改步伐，正是为了依法保障深化农村土地制度改革。

修订物权法传递信号

土地经营权拟将入法

“加快修订土地管理法、物权法等法律法规”的表述，出现在中央一号文件第五部分，即“全面深化农村改革，激发乡村发展活力”部分，具体位于“深化农村土地制度改革”项下。

记者梳理发现，这是中央一号文件首次将修改物权法写进来。

中国政法大学民商经济法学院民法研究所副所长刘智慧告诉记者，中央一号文件明示，土地制度改革是我国农村改革的焦点，也是难点，尤其是其中的农用地、集体经营性建设用地以及宅基地。而物权法中的诸多制度关涉农村土地，自然需要因应改革的方向，完善或者确立有助于实现改革目的的制度。

在刘智慧看来，物权法已经实施12年，有一些规则已经不适应社会的发展，也有一些实践的问题需要物权法回应。

北京理工大学法学院副教授、中国民法学研究会副秘书长孟强表示，政策是法律的先导。今年的中央一号文件这样表述，意味着此前农村土地制度改革探索出来的“三权分置”，即农村集体土地所有权、承包权和经营权三权分置将实现从政策到法律的转变。农村土地流转将具有法律上的依据。

今年一号文件提出，全面推进乡村振兴，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。

在河南农业大学文法学院副院长张帅梁看来，全面推进乡村振兴，要强化制度性供给，其中，深化农村土地制度改革至关重要，农村土地是农民集体所有的最重要资源，加快物权法修改步伐，即是保障深化农村土地制度改革依法进行。

经营权专门法律缺失

物权法大修迫在眉睫

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》，自2007年10月1日起施行。

物权法规定了“土地承包经营权”，确认了土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。

其中，物权法第一百二十八条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

在孟强看来，法律作为上层建筑的一部分，需要与经济基础保持一致，并能够有效促进社会的发展。2007年开始实施的物权法对农民土地权益的保护起到了非常重要的作用。

物权法将土地承包经营权确定为物权，从法律上明确了土地承包者享有土地的占有权、使用权、收益权和对承包权的处分权，肯定了农民作为土地直接利益主体的法律地位，有利于长期稳定农村土地承包关系。

但物权法规定的承包经营权流转之具体规定的缺失，使得农地流转处于探路摸索、甚至‘无法可依’的状态。

实践中，就在物权法开始实施的第二年，各地已经开始了一系列变革试验。

接受采访的专家认为，当时的农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，加之包括物权法在内的法律相关规定过于笼统，有关内容和程序不够明确具体，缺乏可操作性，导致一些地方出现了大量土地纠纷，侵权行为时有发生。

张帅梁举例说，物权法对于农村土地的确权登记制度、农村土地的征收征用及入市、各类农村土地物权的多层次多元化利用、农民土地权利的融资担保渠道等，大多缺乏更为具体明确的规定，对于一些立法时预见到的问题也未能提供解决的方案，而是指向更低层级的立法或留待国家的有关规定来解决。

在张帅梁看来，尤其是物权法实施以来，我国的“三农”工作取得了长足的进步，中央在政策方面也提出了新的方案和要求，“因此，对物权法的大幅度修改迫在眉睫”。

明确经营权权能及边界

农地集体所有性质不变

今年，中央一号文件提出加快修订“物权法”。那么，物权法究竟该如何修订呢?

对此，张帅梁认为，正如中央一号文件所指出的，在我国当前继续推进城镇化进程，调整人口结构，稳固并加强农民权益的大背景下，必须将农村土地制度进一步市场化改革，强化对农民合法权益的保障。

张帅梁建议，一是必须要在所有权层面完善落实集体所有权，在此基础上稳定农户的土地承包权，并放活基于农业用途的土地经营权，健全土地流转规范管理制度，允许承包土地的经营权担保融资;二是要保障所有权和承包权，同时要放开搞活经营权，防止和杜绝农村耕地的抛荒和弃耕，鼓励农村土地的高效利用，并全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革。

此外，张帅梁还补充说，农民住房用地制度即宅基地制度也应当加快改革，要在物权法的基础上制定单独的、更为细致的农村宅基地使用条例，对农村宅基地实行集约化利用，防止宅基地的闲置废弃，要建立城乡统一的建设用地市场，加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作。

北京理工大学法学院副教授、中国民法学研究会副秘书长孟强表示，在立法层面对农村土地建立起完善的规范体系，使农民权益得到切实的保障。

在孟强看来，物权法的修订应遵循以下原则：

第一，在法理上，明确农地经营权的物权性质;在制度上，明确规定农地经营权，农地“两权”变“三权”，为农地经营权的流转铺就坚实的法律基础。

第二，明确经营权的权能及边界。经营权与承包权分置时，经营权本身包含着自主生产经营权、抵押入股等处分权、收益权;承包权主体对经营权主体享有对价请求权、监督使用权，到期回收权等。

第三，完善征地补偿标准，建立征收征用农村集体土地补偿标准的市场价值挂钩机制，以兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配。

第四，保障农地集体所有的性质不能改变，这是社会主义公有制经济的底色和根本要求。

2019中央一号文件：土地制度改革为牵引推进新一轮农村改革

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上强调指出，要将改革开放进行到底。改革开放从农村起步，农村改革始终是改革的重要领域和关键环节。今年中央一号文件对推进新一轮农村改革作出了部署要求。必须进一步解放思想，以土地制度改革为牵引推进新一轮农村改革，不断增强乡村振兴和农业农村现代化内生动力。

农村基本经营制度是党的农村政策的基石，是农村最大的政策，必须毫不动摇地继续坚持。始终坚持农村土地集体所有，稳步推进农村集体产权制度改革，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，扎实完成承包地确权登记颁证，为第二轮土地承包到期后再延长三十年夯实基础。始终坚持家庭经营的基础性地位，从“大国小农”的基本国情出发，正确处理发展适度规模经营和扶持小农户的关系，落实扶持小农户发展的政策，促进小农户和现代农业发展有机衔接。适应“三农”形势发展变化，在承包地“三权分置”基础上创新农业经营方式，突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，促进农民合作社规范提升，培育发展家庭农场，完善“农户+合作社”“农户+合作社+工厂或公司”“公司+农户”的利益联结机制，加快培育农业服务公司等各类社会化服务组织，提高农业经营效率。

处理好农民和土地的关系是新形势下深化农村改革的主线。推进乡村全面振兴，也离不开农村土地资源的盘活利用和优化配置。这些年来，我们开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，取得了积极成效，蹚出了改革的路子。要充分总结试点经验，加强成果应用。试点比较成熟的，比如农村土地征收、集体经营性建设用地入市，要抓紧修改相关法律，完善配套制度，在面上推开。试点不够充分、不够成熟的，比如农村宅基地制度改革，要稳慎推进、继续试点，完善制度设计。农村土地制度改革是件大事，要有底线思维，始终坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户的条件。

完善农业支持保护制度是深化农村改革的迫切任务和重要内容。

当前，我国农业仍是弱质产业，这个特殊国情决定了对农业必须支持保护。我国农业支持保护制度要适应深化农业供给侧结构性改革、推进农业高质量发展的新要求，统筹兼顾市场化取向政策和保护农民利益的关系，强化高质量绿色发展导向。要按照增加总量、优化存量、提高效能的原则，进一步完善农业支持保护政策。

深化农村改革任务艰巨，涉及面广，任务繁重，务必扎实推进。坚持农民主体地位，充分发挥农民主动性，尊重农民意愿，切实保障他们的知情权、参与权、表达权和监督权。保持足够历史耐心，充分认识改革的长期性和复杂性，充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，因地制宜、分类施策、由点及面推开。对于涉及广大农民切身利益的重大事项，要坚持问题导向、先易后难、积极稳妥推进，不搞一刀切，不搞齐步走。