《证券法》修订成今年全国人大重点立法任务

《证券法》的修订牵动着亿万投资者的心。

修法进程、如何更好地修订《证券法》，在两会期间引发了代表委员极大的关注，按照计划，《证券法》修订已成为2019年全国人大的重点立法任务，这也意味着历时5年的修法工作在今年有望迎来“三读”。多位代表委员建议，要进一步加强市场监管，尽快修订《证券法》，加大打击资本市场违法违规行为的力度，提高违法违规成本，形成统分有序、内在紧密、重点相异的法律构架，以实现对资本市场的统一有效监管。

加快修订证券法

呼声渐起

自2014年《证券法》修订被列入修法计划以来，一波三折，尚未向市场征求意见。

《证券法》是中国资本市场的“根本大法”，它的修订关系到资本市场的改革发展大局，决定着资本市场未来很长时间的法治方向，参与修订者谨慎修法，市场参与者屏气关注。本轮《证券法》修订时间周期较长，截至目前已历经5年，“二读”已过“三读”未至，根本原因在于修法一事牵扯范围广、涉及利益多、市场情况多变、各方观点不一，要完成法律修订，困难太多，要达成共识，任务太艰巨。

尤其是2015年的股市异常波动暴露了资本市场诸多问题，仅靠小修小补已满足不了市场的改革需求，大刀阔斧势在必行。市场普遍希望，本轮修法不仅能处理好政府、市场、企业和投资者四者的关系，还能把握适应创新需求与监管成本的平衡点，满足对投资者保护的精细化要求。更重要的是，还得有一定的前瞻性，为日后的制度设计留足法律空间，这些都将考验立法者的智慧。

全国政协委员、证监会原主席肖钢表示，希望尽快看到《证券法》的“三读”。他认为，《证券法》应该在多方面进行修订，包括加强投资者保护;加大对违法违规处罚力度;在发行、交易等机制上进行法律补充，希望注册制也能写进《证券法》，推广到整个股票市场。

推行股票发行注册制改革是当前资本市场最重要最紧迫的一项工作。全国人大代表、中泰证券董事长李玮认为，现行《证券法》尚未涉及注册制相关内容，建议加快推进《证券法》修订，在法律上确立注册制，为多层次资本市场推行注册制提供法律支撑;坚持市场化、法治化改革方向，进一步加强事中事后监管，完善市场信息披露等内容，为注册制实施提供综合配套的法律保障。

全国人大代表、全国人大财经委副主任委员刘新华对证券时报记者表示，修订《证券法》是资本市场的大事，也是市场所期盼的，所以早点修、修到位是推进资本市场健康发展的重要基础。希望《证券法》能尽快修订，并且要兼顾前瞻性、精准性和有效性，进一步提高《证券法》作为资本市场基本法的规范要求，使得修法工作和执法工作能够有效衔接。

《证券法》的修订已成为2019年全国人大的重点立法任务。3月4日，十三届全国人大二次会议在人民大会堂新闻发布厅举行新闻发布会，大会发言人张业遂表示，2019年的立法任务的确非常重，要抓紧制定修改深化市场化改革、扩大高水平开放急需的法律。除《外商投资法》外，还将修改《土地管理法》、《专利法》、《证券法》，制定资源税法等。做好授权决定和改革决定相关工作，保证重大改革于法有据。

加大对违法违规

打击力度

谈及如何修订《证券法》，肖钢强调，现在对欺诈发行、违规信息披露等行为处罚力度过轻，应该尽快修订《证券法》，提升对违法违规行为的处罚力度。

这成为两会上多位代表委员共同呼吁的问题。

现行《证券法》等法律对违法行为的处罚力度不强，违法成本太低，难以形成有效威慑。李玮建议，在《证券法》第189条、193条中提高对欺诈发行股票、违规披露信息等违法主体的处罚标准，增强对违法行为的惩罚力度;加重对欺诈发行、违规披露信息等行为的刑罚力度，延长相关责任人员刑期等。

全国政协委员、中央财经大学证券期货研究所所长贺强指出，在我们的资本市场中，有人利用信息造假，操纵市场，操纵价格，获取几个亿、十几亿、甚至更大的暴利，可是被查处时，顶格罚款几十万，造假的成本太低，致使资本市场的违法犯罪行为屡禁不止。问题的关键在于我国的《证券法》对于资本市场违法犯罪行为制定的处罚标准太低，导致市场中违法犯罪的成本过低。

我国的《证券法》于1998年12月29日被第九届全国人大常委会第六次会议通过，曾经做了3次修正和1次修订。但是，《证券法》中法律责任一章对于各种违法犯罪行为处罚的标准没有进行太大的修改，资本市场违法犯罪行为的顶格处罚大部分都是30万元或60万元。

贺强表示，过低的违法犯罪成本使我们的监管难以扼制资本市场的造假与操纵行为，导致市场过度投机，内幕交易不断，投资者的利益难以得到有效的保护。必须要在资本市场建立严格的重罚制度。要学习美国处罚安然公司造假的经验，使造假者付出沉重的代价。谁造假，就罚他一个倾家荡产，同时，还要强化实时的动态监管，对市场中操纵股价，操纵市场的行为要坚决查处。而且还需要其他制度相配合才能行之有效。一是要建立集体诉讼制度;二是要建立对受损害投资者有效的赔偿制度。

全国人大代表、深交所总经理王建军也指出，我国资本市场发展迅速，证券欺诈发行类案件不断增多。此类违法犯罪行为严重损害广大中小投资者合法权益，具有涉众性强、涉及金额大、影响范围广、社会危害程度高、对国家金融管理制度破坏性强等特点。

以红光实业和山东巨力的欺诈发行案为例，两家公司通过财务造假向社会公众分别募集4.2亿和1.6亿元，涉及数万名中小投资者，社会危害极大，但作为董事长、总经理和财务负责人等主要责任人员仅被判处3年有期徒刑和缓刑。又如万福生科欺诈发行股票案，该公司通过欺诈发行募资4.25亿元，涉及近万名中小投资者，但作为主要责任人员的公司董事长也仅被判处三年六个月。显然，当前我国欺诈发行股票、债券罪的社会危害和影响，已与我国刑法对相关犯罪主体的刑事处罚严重不相适应。

刘新华指出，建议对《证券法》与《公司法》、《刑法》联动修改，修改后的《证券法》对资本市场的要件及上市公司的运行都提出了新的规范，必须依托于《刑法》相关罚则予以保证实施，对犯罪行为和刻意违法者给予坚决打击，或处以刑罚或给予民事追责，没有《刑法》及时必要的修改，《证券法》、《公司法》的实施难以得到法律的保障。为确保《证券法》修改后，相关制度能够得到充分实施，《公司法》与《刑法》的相关制度能够与之有效衔接，需要及时对《公司法》与《刑法》的相关条文作出调整。

王建军表示，有必要通过提高犯罪成本，健全金融法制，来为注册制改革保驾护航，矫正资本市场诚信缺失问题，以充分保护投资者合法权益，解决资本市场违法违规成本过低问题，有效维护国家金融管理制度的安全与稳定。

王建军还建议，修改《证券法》，建立证券市场违法主体向受损投资者返还违法所得的行政处罚机制。

王建军指出，赔偿投资者被欺诈的损失，被骗财物物归原主，天经地义，因为证券市场中欺诈发行、内幕交易和操纵市场等典型违法行为，虽然具体违规形式存在差异，但其共同本质都是通过欺诈方式损害投资者的利益，其违法所得通常直接来源于受害人损失的财产，这些财产本应返还给受害人。如果行政处罚将来源于受害人损失的财产上缴国库，客观上会导致受害人的财产被无辜剥夺。但由于违法行为中受损的投资者采取民事诉讼方式提起民事赔偿请求时，行政处罚或刑事处罚往往已经执行完毕，违法所得(即投资者的损失)作为罚没款已经上缴国库，违法主体通常难以再对投资者进行民事赔偿，客观上导致投资者财产被无辜剥夺，有违公平正义原则。未来随着注册制的推行，行政处罚力度将持续加大，上述问题可能会进一步突出。因此，亟需建立落实民事赔偿责任优先原则的配套机制，才能充分保护投资者合法权益，为注册制改革保驾护航。

证券法修订

2005年10月22日，十届全国人大常委会第十八次会议在京举行。全国人大法律委员会副主任委员王以铭，就《证券法》修订草案所作审议结果向会议作了报告。全国人大法律委员会建议草案经本次常委会会议审议后通过。就在该法修订通过前夜，又有六大新的问题被全国人大法律委员会建议写入法律。

著名商法专家、华东政法学院副院长顾功耘教授曾对六大新问题进行详解，如下:

对证监会的权力制约加大

根据王以铭的介绍，设立股份有限公司公开发行股票，以及公司公开发行新股，原草案规定应当符合国务院证券监督管理机构规定的条件。修改后的修订草案要求，国务院证券监督管理机构规定的这些条件必须经国务院批准。

顾功耘:"这次修订规定，将涉及公开发行股票、公开发行新股等重要问题，需国务院批准，应该是为了防止证监会的权力过分膨胀。关于证监会的地位，法律一直规定得比较含糊。按照现行法律规定，证监会应该是一个特设机构，不是隶属国务院的行政部门，证监会行使的权力也不是行政权力。以前，国务院证券管理委员会是行政部门，但证监会成立后，国务院证券管理委员会就再也没有活动过。我认为，立法中所出现的'国务院证券监督管理机构'到底是不是'中国证券监督管理委员会'，应该明确规定"。

公司涉嫌犯罪须公告

据了解，有全国人大常委委员提出，修订草案二次审议稿第六十七条规定，上市公司对本公司发生的影响证券价格的重大事件，草案所列"重大事件"，还应包括上市公司涉嫌犯罪被立案调查的情形。

全国人大法律委员会经研究赞成上述意见，建议在修订草案二次审议稿第六十七条第二款关于"重大事件"的规定中，增加规定"公司涉嫌犯罪被司法机关立案调查"。

顾功耘:"重大事件公告，最核心的内容在于是否已经成为事实，并且可能对二级市场价格产生巨大影响。若符合上述两个条件，必须立即向国务院证券监督管理机构和证券交易所报告，并向社会公告。上市公司本身若涉嫌犯罪，毫无疑问会影响股价。补充这一规定，将完善信息披露，保护投资者利益"。

一致行动人概念被明确

有常委委员、部门提出，在收购上市公司过程中，有些收购人与他人合谋，采取共同收购行为，表面上各个收购人都未达到法律规定的持股比例，以规避收购达到一定比例必须报告、公告或者发出收购要约的义务，对这种行为应予规范。

全国人大法律委员会经研究，赞成上述意见，建议将修订草案二次审议稿相关条款修改为"投资者持有或者通过协议、其他安排与他人共同持有"一个上市公司已发行的股份达到法定比例的，应当进行报告、公告和发出收购要约。

顾功耘:"原来关于上市公司收购的法规中，有一个一致行动人的概念。现在，通过《证券法》将这一概念加以明确，效果会更好。对于上述故意规避公告或者发出收购要约义务的行为，若不加以规范，中小股东的利益将受损。"

严控证券私募发行

修订草案二次审议稿规定"向超过二百人的特定对象发行证券"属于公开发行，应当报国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准。有的部门提出，为了防止发行人在短期内多次向不超过二百人的特定对象发行证券，规避核准和监管，应作出必要的限制。

全国人大法律委员会研究认为，为了保护公众投资者的利益，防止变相公开发行证券的行为，对发行人在短期内多次向不超过二百人的特定对象发行证券的行为进行限制是必要的。据此，法律委员会建议将其修改为"累计向超过二百人的特定对象发行证券"为公开发行。有这种情形的，必须向国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门申请发行核准。

顾功耘:"有的公司通过几次，并且每次都向100多人发行证券，最后完成向数百甚至上千人私募资金，达到降低发行成本、不公开公司信息的目的，逃避监管。这样的行为，若公司经营不善，将会造成很坏的后果。这次修订，采用'累计向超过二百人的特定对象发行证券'的立法用语，完善了证券发行程序，有利于保护投资者利益。"

2013年修订

2013年6月29日，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过并公布《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉等十二部法律的决定》，决定将《证券法 》第一百二十九条第一款修改为:"证券公司设立、收购或者撤销分支机构，变更业务范围，增加注册资本且股权结构发生重大调整，减少注册资本，变更持有百分之五以上股权的股东、实际控制人，变更公司章程中的重要条款，合并、分立、停业、解散、破产，必须经国务院证券监督管理机构批准。"此次决定自公布之日起生效。