深圳控烟条例修订引争议：“首违免罚”制度是否降低处罚威慑力?烟草专卖部门加入联席会议是否合适?

2019年2月，《深圳经济特区控制吸烟条例(修订征求意见稿)》(下称“意见稿”)经深圳市人大向社会公布后，引起了国内热议。新条例若通过实施，深圳将超越北、上、杭等地，成为国内史上“最严控烟城市”。此次征求意见稿将“吸烟”概念扩大为——使用电子烟或者持有点燃的其他烟草制品。这也意味着，今后电子烟将正式拉入深圳控烟的“黑名单”。

《深圳经济特区控制吸烟条例(修订征求意见稿)》修订了哪些内容?

《修订征求意见稿》扩大了禁烟范围，将公共汽车、长途客车、出租汽车、地铁、船舶、民用航空器等公共交通工具室外站台和等候队伍所在区域列入禁烟场所。同时规定，地铁出入口外侧5米范围内禁止吸烟。

此次《修订征求意见稿》加大对未成年人的保护，新增一项规定：在幼儿园、中小学校、青少年宫、儿童活动中心周边100米内不得销售烟草制品，否则由深圳市场监督管理部门责令改正，并处3万元罚款。

根据深圳现行《控烟条例》，在禁烟场所吸烟且不听场所经营者、管理者劝阻的，将处以罚款50至500元。可是，在执法过程中，执法人员发现，也有烟民以“未经劝阻”为理由逃避处罚。为此，《修订征求意见稿》规定，只要在禁烟场所吸烟，执法人员即可处50元罚款并当场收缴;拒不改正的，处200元罚款;有阻碍执法等情形的，处500元罚款。

值得关注的是，征求意见稿的诸多亮点之一便是对经营场所采取分档直接处罚，取消警告环节，简化执法程序。

此外，在原深圳《控烟条例》中，对场所管理者的处罚要先予以警告，逾期不改正才处以罚款。而最新的《修订征求意见稿》，根据违法情况不同，进行分档罚款：责令限期改正，处三千元罚款;逾期不改正的，处一万五千元罚款;有阻碍执法等情形的，处三万元罚款。

对于决定草案，有控烟专家认为，新的修改内容是该控烟条例“倒退”的表现。

多名专家担忧，若在控烟执法中保留“首违免罚”制度，仅予以警告，控烟条例对违法者的威慑力将显著降低，同时增加执法成本，无法达到简化执法程序的初衷。

对于烟草专卖部门加入控烟工作联席会议，有专家表示，该规定违反世界卫生组织的《烟草控制框架公约》。

就决定草案的相关争议，人大常委会办公厅综合处陈姓负责人25日表示：“条例还在审议中”，并表示修改结果将于6月26日发布。

深圳控烟条例修订引争议

争议一：“首违免罚”制度回归是否降低处罚威慑力

决定草案规定：若吸烟场所经营和管理者未能履行控烟职责，则首先被处以警告，若24个月内未改正，才会处以5000元至3万元的罚款。

深圳市人大法制委员会在决定草案附后的一份说明中表示，有意见认为场所经营者和管理者履行控烟职责的能力与责任不完全匹配，建议区分不同情形由轻到重分档设置相应的法律责任。于是，最新的修订稿采纳了这一意见。

这项修改与2019年1月28日深圳市人大常委会官网公布的征求意见稿有所不同。后者显示，对于未尽职责的吸烟场所经营和管理者，将由主管部门按照职责范围，直接处以3000元罚款;逾期不改正的，处一万五千元罚款;有阻碍执法等情形的，处3万元罚款。

在上海政法学院教授、中国控烟法律专家工作组成员杨寅看来，对于当场发现在公共场所违法吸烟，取消劝诫程序并可以直接罚款的执法模式，已有北京、上海、杭州、兰州等多地予以采用。他认为，该模式意味着赋予执法人员“自由裁量权”，可以极大提升执法效率。

中国疾控中心研究员、参与控烟工作多年的吴宜群也表示，目前执法人员办案过程繁琐，对于场所违法行为的处罚，通常需要几周才能办理，耗费大量时间，执法效果不佳，如果处罚仅仅是警告，将降低执法的威慑力。

一名不愿具名的控烟专家称，简化程序是大家通过多年实践摸索出的成功经验，可以避免某些恶意违法行为，有利于法律的有效实施，为什么这次提出来又被改掉，这是我不太清楚的地方。

争议二：烟草专卖部门加入联席会议是否合适

决定草案引发争议的另一项拟修改内容是，深圳市控烟工作联席会议成员单位将深圳烟草专卖部门纳入其中。

深圳市控烟工作联席会议的主要职责包括：研究、审议控烟工作的规划、政策、方案;调解决控烟工作中的问题;督促、检查、评估有关控烟工作开展情况;有关控烟工作其他事项。

关于纳入烟草专卖局，深圳市人大法制委员会在前述说明中称，一是《国务院关于同意成立烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组的批复》将国家烟草专卖局纳入该领导小组，北京等地的控制吸烟法规也将烟草专卖局列为控烟工作的监督管理部门。二是烟草专卖局作为主管烟草行业、实施烟草专卖制度的行政执法机构，也是控烟履约的主体之一，在控制烟草制品销售等环节扮演重要角色。

因此，将烟草专卖局列为深圳控烟工作联席会议成员单位是合适的。

对此，吴宜群提出不同意见。她指出，若最终采纳该修改意见，新条例将违反世界卫生组织《烟草控制框架公约》第五条第三点，即“在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，各缔约方应根据国家法律采取行动，防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响”。2003年11月，我国正式签署该公约，公约自2006年1月正式生效。

烟草专卖局政企合一，其利益与公共卫生政策之间存在天然冲突，根据公约精神，不应允许任何受雇于烟草业或任何促进烟草业利益的实体的人员出任烟草控制、公共卫生政策的任何政府机构、委员会或顾问小组成员。

某控烟专家介绍称，目前北京等地的烟草专卖部门也加入当地控烟联席会议，但能起到的执法监督作用十分微弱，“事实上执法特别不积极”。