建筑工程行业管理问题日益凸显 2021工程担保行业发展现状及市场竞争格局分析

建设工程担保来源于国外，作为市场经济下维护双方信用的一种方式和手段，得到很多国家的重视，代表国家有美国，英国，日本，意大利等。建设工程担保制度最早起源于美国，最早应用领域是美国的公共投资建设领域。建设工程担保制度的建立与广泛应用对于整顿、规范美国建设工程领域运行，规避建设工程风险，保证工程的进度、质量、安全等方面起到关键作用。

工程担保机制的主要形式有四类，分别是投标担保、预付款担保、维修担保及履约担保。各种担保形式具体内容略有不同，但都是为了保护相关各方合法权益。实施工程担保作用巨大。一是有助于规范工程承发包交易行为，维护建筑工程市场秩序。由于工程担保起着制约效果，能够有效防范和化解工程风险，促进行业健康发展。二是有助于提高企业安全意识和责任感。中国信用体系建设尚不完善，可以通过运用工程担保机制，来提高企业的安全意识和社会责任感。三是有助于保护相关当事人的合法权益。工程担保机制的引入，有效保护了业主方的权益，避免了不良承包商卷款逃跑的问题。四是有助于与国际建筑工程市场接轨。随着国内市场饱和，往国际市场发展大势所趋。其中，工程担保机制是国际工程交易中的一个重要条件。

工程担保机制的有效实施意义重大，是一项规范建筑工程市场的重要制度。尽管当前问题重重，但要尽快出台相关举措，进一步健全工程担保机制，以促进完善建筑工程管理。

目前建筑企业缴纳的保证金仍大多采用现金缴纳，银行保函的使用比例不足四分之一，仍然有很大的提升空间。所以2018年住建部将继续采取措施，加大清理规范工程建设领域保证金工作，主要措施有：一是制定关于《进一步推进工程担保的指导意见》，大力推进工程担保在房屋建筑和市政基础设施工程中的应用，切实减轻建筑企业负担。二是研究修订工程担保合同和保函示范文本，规范工程担保的行为。三是加强监督问责。对举报投诉认真进行调查核实，对查实仍违规收取保证金的地区或单位，依法依规进行处罚，对涉及的行政部门依法进行问责。通过进一步清理规范工程建设领域保证金，预计2018年可再减轻建筑企业负担约200亿元。

最近十年来，中国房地产市场繁荣昌盛，带动建筑行业得以迅猛发展。但经过高速增长后，建筑工程在管理方面的问题日益凸显，亟需合理运用工程担保机制，来维护建筑工程市场秩序，促进建筑行业朝着健康可持续方向发展。目前，国内工程担保行业业务主要包括工程投标担保业务、工程履约担保业务、业主支付担保业务、工程付款担保业务、工程反担保业务、工程维修担保业务等。我国工程履约担保主要在政府采购和一些建筑工程中使用，履约保证金额一般为合同额的10%-35%。但在有些地方的有些工程项目中，该比例则达到了100%。

2018年7月，住建部印发的《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见(征求意见稿)》提出目标：在依法必须招标的工程项目和民间投资的住宅工程中推行工程履约担保;在房地产开发项目中推行工程款支付担保;全面推行工程质量保证和农民工工资支付担保。到2020年，各类保证金的保函替代率提升30%;采用最低价中标的工程实行高额履约担保;农民工工资支付保函全部采用见索即付保函。《指导意见》还提出了要分类实施工程担保制度，即大力推行投标担保、推行履约担保、加快推行工程款支付担保、强化工程质量保证担保应用、强化工程质量保证担保应用、全面推行农民工工资支付保函、推行工程保函替代保证金等。

二十年来，工程担保形式历经了现金保证、担保保函、银行保函、保证保险的更迭。升级迭代的背后，不变的是“市场决定资源配置”的初心。期待越来越完善的工程担保体系，将推动市场秩序越来越规范，行业越来越健康发展。

根据中研普华研究院《2019-2025年中国工程担保行业市场全景调研与竞争格局分析报告》显示：

国际工程担保行业发展模式与经验借鉴

第三节 国内外建设工程担保制度比较分析

2、国内工程保证担保立法情况

图表：国内担保法律法规

数据来源：中研普华整理

地方在推行建设工程项目担保制度的同时，一些有关的立法也建立起来。主要是各地市的一些担保试行方法、担保实施方法，有关履约担保的一般规定，等等。沈阳、云南、杭州、天津等地市就做出了上述谈到的相关规定。

3、国内工程保证担保立法存在的问题

(1)我国上述法律关于担保的规定大都属于对担保的一般规定，尚未充分考虑工程建设实践的特殊性，更没有考虑到政府投资项目保证担保的特殊性。而国外在立法过程中都充分考虑到了这一点，都在法律上针对政府投资项目保证担保做了专门的规定。只有一些部门规章和工程担保试点城市制定的地方性规章中，对实行工程保证担保做出了强制性规定。但这些地方法规和规章或者是对各自行政区域内的所有建设项目都要求实行保证担保，或者是只要求对房地产开发项目实行保证担保而对其它建设项目不做强制性要求，都没有专门针对政府投资项目保证担保做出强制性规定。

(2)从目前的工程建设实践来看，工程担保制度的有力推行必须依靠政府强大的力量。从国内关于保证担保的法律规定来看，担保是根据当事人的意愿进行的自由活动，他不受任何人和事的制约，属于经济活动市场中的自由体系。这样比较就会发现与担保的法律法规产生了冲突，法律法规是每个人都要遵守的，不会徇私枉法。而国外通过立法明确对政府投资项目实行强制性保证担保，而私人投资项目是否采用工程保证担保由业主自行决定，很好避免了这个问题的出现。

关于政府投资项目保证担保制度的立法，可以借鉴美国的做法，由全国人大制定一部专门的关于政府投资项目保证担保制度的法律。但这种方式的采用必然会付出较大的代价，无论是哪方面，而且所需时间也较长。

最好的做法是在现行《建筑法》的基础上，通过借鉴国内外有关经验的做法加入有关政府投资项目担保制度的内容。

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