旅游强国建设新周期：中国旅游业政策环境解析与全产业链价值深度挖掘

文化和旅游部印发《旅游强国建设“十五五”规划》

经国务院批复同意，文化和旅游部近日印发《旅游强国建设“十五五”规划》。

《规划》明确，到2030年，旅游业高质量发展取得明显成效，现代旅游业体系更加完善，旅游强国建设取得显著进展。旅游业的支柱产业地位更加稳固，拉动内需、促进就业、活跃市场的作用进一步发挥，旅游及相关产业增加值占国内生产总值比重稳步提升。旅游公共服务体系不断完善，人民群众旅游满意度持续提升。

《规划》还明确了统筹优化旅游空间布局、丰富高品质旅游供给、释放旅游消费潜力、完善旅游公共服务、加强对外及对港澳台旅游交流合作、推进旅游业高效能治理、健全保障体系等重点任务。

旅游行业是以满足居民休闲、度假、商务及文化体验需求为核心，涵盖景区运营、酒店住宿、旅行社服务、在线旅游平台、旅游交通及衍生消费等全链条的综合性现代服务业。作为国民经济战略性支柱产业和民生产业幸福产业，旅游业不仅是拉动内需、促进消费的重要引擎，更是传承中华文化、促进区域协调发展、构建新发展格局的关键载体。

一、旅游行业发展宏观背景

国务院批复印发旅游强国建设 “十五五” 规划，为国内旅游产业划定中长期发展路径，明确 2030 年旅游强国建设取得阶段性显著进展。

历经十四五周期的修复与扩容，旅游业作为国民经济战略性支柱产业、民生幸福产业的定位持续夯实，居民旅游出行需求全面释放，行业规模持续刷新历史记录。据文化和旅游部数据，2025年，国内居民出游人次65.22亿，超越2019年的60.06亿人次，创历史新高;同比层面，比2024年同期增加9.07亿，同比增长16.2%，连续三年保持“两位数”高增长态势。国内居民出游花费6.30万亿元，同比增长9.5%。

当前产业发展跳出单纯规模扩张阶段，高质量发展成为核心主线，依托丰富文旅资源与庞大国内消费市场，产业兼具内需拉动、就业吸纳、文化传播多重功能。顶层政策持续完善配套细则，从空间布局、产品供给到市场治理形成完整政策框架，推动全产业链协同升级，旅游行业正式迈入强国建设引领下的全新发展周期。

二、国内旅游行业政策环境全维度解析

顶层设计搭建起分层、系统的政策支撑体系，形成中长期规划引领、纲领文件统筹、细分配套政策落地的完整政策矩阵。中长期层面，“十五五” 旅游强国规划确立产业长远发展目标，围绕产业空间布局、消费潜力释放、对外开放、行业治理七大核心任务搭建发展框架，锚定完善现代旅游业体系、提升产业 GDP 占比、优化群众旅游体验核心发展目标，是未来五年产业发展的核心行动指南。

据中研产业研究院《2026-2030年中国旅游行业市场全景调研与发展前景预测报告》分析：

国家级纲领文件为产业短期提质指明方向，国务院办公厅于2023年9月印发的《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》是当前旅游业发展的纲领性文件。其核心在于通过优化政策环境、提升产品和服务质量来激发旅游消费市场活力，为后续各项具体政策的制定提供了方向。细分领域政策精准补齐产业发展短板，文化和旅游部等九部门联合印发《关于推进旅游公共服务高质量发展的指导意见》，旨在利用3到5年时间，基本建成与旅游业高质量发展相匹配的优质高效旅游公共服务体系，重点优化旅游景区配套、交通等服务。

市场监管与民生保障类政策持续细化，一方面完善旅游投诉处置标准化流程，从制度层面维护游客消费权益，规范旅行社、景区等经营主体经营行为，如文化和旅游部公布了《旅游投诉处理办法》并进行政策解读，致力于建立健全高效、规范的旅游投诉处理流程，保障游客合法权益。另一方面兼顾国内外游客消费便利度，中国人民银行、文化和旅游部等部门联合发文，要求三星级及以上旅游饭店、国家5A级和4A级旅游景区等重点场所实现境内外银行卡受理全覆盖，并保障现金支付渠道畅通，以提升中外游客支付便利性。整套政策体系兼顾长期目标与短期落地、产业发展与民生服务、市场发展与规范监管，为产业链价值释放扫清制度障碍。

三、中国旅游完整产业链结构及各环节价值挖掘

旅游行业属于覆盖全场景、多业态的综合性现代服务业，以居民休闲度假、文化体验、商务出行需求为核心，延伸出上游资源供给、中游运营服务、下游衍生消费的完整长链条，各环节相互联动，具备多元价值挖掘空间。

上游以文旅资源开发为核心，包含自然景观、历史文化遗址、乡村文旅资源等基础资源储备与改造开发环节，是整个旅游产业的核心根基。该环节核心价值在于文化资源转化，通过对本土历史、民俗、非遗资源的活化改造，将静态文化资源转化为可体验、可消费的旅游产品，同时带动区域土地、乡村资源增值，助力区域均衡发展，也是文旅差异化竞争的核心抓手。

中游为产业核心运营服务环节，覆盖多元经营主体，包含景区运营、星级酒店住宿、传统旅行社、线上旅游平台、旅游专项交通服务等业态。这一环节直面游客核心出行需求，承载产业主要服务收入，价值挖掘集中在服务标准化与产品差异化双方向。线下实体经营主体持续优化硬件配套与线下体验，线上平台依托数字化能力打通供需两端，实现客源精准匹配，线上线下业态融合能够有效拓宽客源渠道，提升资源周转效率。住宿、景区等实体业态不再局限单一门票、房费收入，逐步延伸体验式增值服务，打开盈利增长新空间。数据显示，2025年末，全国共有旅行社70354家，星级饭店7586家。通过统计直报系统报送和审核的星级旅游饭店营业收入1448.0亿元，平均房价360.2元/间·夜，平均出租率46.8%。

下游为旅游衍生消费环节，覆盖文旅文创、特色餐饮、本地零售、休闲娱乐等配套消费场景，是拉长产业价值链、提升单次出行消费规模的关键板块。传统旅游产业盈利高度依赖门票与住宿，衍生消费能够打破单一收入结构，依托地域特色打造专属文创、本地特色体验项目，将一次性出行消费转化为多层次复合型消费，同步带动本地轻工、农产品加工等关联产业协同发展，放大旅游业对地方经济的带动作用。据中研产业研究院《2026-2030年中国旅游行业市场全景调研与发展前景预测报告》分析：2025年末，全国共有A级景区16994个，直接从业人员173.9万人。全年接待游客75.1亿人次，实现旅游收入5544.9亿元。

整条产业链具备极强联动属性，上游资源决定产品底色，中游服务决定出行体验，下游衍生消费决定产业综合收益，三者协同发展才能完整释放产业经济价值，同时产业链各环节均承载就业吸纳功能，从资源开发、线下服务到文创生产，持续吸纳不同技能层级劳动力，稳定地方就业市场。

政策体系的持续完善，为旅游全产业链价值释放创造稳定外部环境，而产业链各环节价值挖掘升级，也反向落地顶层规划提出的高质量发展目标，二者形成双向支撑的良性循环。过去行业发展阶段，政策更多聚焦市场复苏、规模提振，产业经营主体侧重客流增长，产业链各环节割裂发展，资源开发、线下服务、衍生消费联动不足，产品同质化、公共配套短板、市场服务乱象等问题凸显，制约产业综合价值提升。

当前旅游强国建设规划落地后，政策导向从单纯拉动客流转向提质增效，引导行业聚焦全链条协同发展。顶层政策提出丰富高品质供给、完善公共服务、规范行业治理等任务，精准对应产业链上游资源活化、中游服务升级、下游消费延伸的发展痛点。依托政策红利，产业链各环节打破独立运营模式，资源端联动酒店、平台共同打造特色文旅线路，线下经营主体联动文创产业开发衍生产品，数字化平台打通全链路服务，真正实现政策引导产业转型，产业升级兑现政策发展目标，推动行业从规模扩张转向价值深耕。

四、产业链价值升级的核心发展路径

在现有政策与产业基础支撑下，旅游行业价值挖掘不再局限单一业态增收，而是围绕融合化、数字化、品质化三大路径实现全链条增值。文旅深度融合是核心方向，推动文化内容嵌入旅游全流程，上游资源端深挖本土非遗、历史故事打造专属文旅 IP，中游景区、酒店围绕 IP 打造主题体验产品，下游配套开发 IP 文创商品，以文化内核提升产品溢价，区别于传统观光旅游的低附加值模式。

数字化改造贯穿产业链全部环节，线上旅游平台持续完善智能预约、路线规划、线上导览功能，助力景区实现客流精细化管理;酒店、景区依托数字化工具优化服务流程，降低运营成本，同时借助大数据捕捉游客消费偏好，反向指导资源开发与产品设计，精准匹配市场需求。城乡空间融合拓展产业边界，依托规划中的旅游空间优化布局，均衡城市休闲文旅、乡村度假、山地生态等多元业态，盘活县域、乡村闲置资源，缩小区域文旅发展差距，拓宽产业发展空间。

同时行业规范化发展持续提升产业长期价值，监管类政策倒逼经营主体提升服务标准，淘汰低质粗放运营模式，减少低价恶性竞争，引导行业转向品质竞争。对外开放合作拓宽价值边界，依托跨境文旅交流机制引入境外客源，同时输出本土文旅产品，依托旅游传播中华文化，实现经济价值与文化价值同步提升。多重升级路径相互叠加，持续拓宽旅游产业价值边界，巩固国民经济支柱产业地位。

五、发展总结

依托旅游强国中长期规划引领，国内旅游行业进入高质量发展全新阶段，完善分层政策体系持续为产业发展保驾护航，完整绵长的旅游产业链蕴藏多层次价值挖掘潜力。旅游业兼具内需拉动、就业承载、文化传播多重核心功能，是构建国内大循环、推动区域协调发展的关键产业。未来行业发展将持续摒弃粗放式规模扩张，以政策导向为指引推动产业链上下游协同融合，深耕文旅融合、数字化转型、品质服务升级核心赛道。随着现代旅游业体系持续完善，产业综合附加值稳步提升，旅游强国建设稳步推进，旅游业将持续释放经济与民生双重价值，成为长期稳定增长的优质服务产业。

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