大力发展循环经济 推进煤化工行业资源节约集约循环利用

由电监会时代的“政监分离”到“政监合一”，目前，我国正进入能源行业管理与市场监管融合的新阶段。监管领域也从单一的电力监管向整个能源系统拓展，监管范围延伸到能源规划、政策、安全和重大项目的后续监管。在能源管理形态上，我国形成国家能源局、派出机构、地方能源局“三条腿”走路的新模式。

然而，现行能源管理体制和监管制度还不能很好适应未来能源可持续发展的需要，在监管法律构建、监管机构设置、监管职能配置、监管力量建设、监管政策协调等方面仍存在诸多问题，表现在：

能源监管相关法律法规体系不完备。首先，缺乏能源基本法，能源法律体系不健全。其次，能源立法的速度跟不上实际发展的需要，立、改、废三种立法方式不能很好地结合。第三，能源立法比较粗糙，可操作性差。此外，能源监管机构的法律性质和法律地位并不统一。

能源监管职能与政策制定职能混淆。大部分监管机构仍然沿用传统政府管理部门的模式，受到政府行政管理部门的强有力制约。在实际执行中，能源监管和政策制定职能仍然存在混淆，政监不分。

能源监管机构设置和职能配置分散。一方面，我国能源行业监管机构设置过于分散。另一方面，我国能源监管机构的设置缺乏应有的稳定性。能源监管机构设置的分散必然导致职能配置的分散。

能源监管综合协调能力不强，监管力量薄弱。表现在以下几方面：一、政策执行能力不够，存在“重审批、轻监督”现象。二、社会性监管不够，造成重生产轻消费、重供应轻节约的现象。三、专业监管人员严重短缺，不能适应监管专业化的需要。

随着能源行业不断发展、能源管理体制改革不断推进，能源监管成为大势所趋。中国不仅需要借鉴国外的成功经验，更需要从现实出发，以提高政府能源管理效能和监管能力为目标，通过不断的体制和机制创新，逐步建立起符合能源可持续发展要求的现代管理体制和监管制度。

完备能源监管法律体系，规范监督行为。从国际经验来看，能源立法是确立监管机构合法性的普遍做法，统一的能源法对能源监管机构的定位和监管体系的建设具有纲领性的作用。在我国的能源立法的建设和完善中，需要对国家的能源管理体制、能源监管机构、能源管理部门及其职责、能源监管机构及其职责、能源市场等有一个明确的定位，也就需要一部既有综合型又突出重点、既有政策指导性又有法律规范性的、具有中国特色的能源基本法。在能源基本法之下，需要制定下位的能源管理法规、监管法规和能源市场发展条例，从而构建统一规范的能源监管法律体系，提高能源监管的执法能力和执行效力。然而，由于法律制定程序复杂、时间较长，在完善能源监管立法的过程中，可以参照已经实施的电力监管办法，先从制定相关的监管条例开始，待时机成熟再逐步过渡到国家基本法。与此同时，能源监管立法需要紧紧把握能源监管及其立法的发展规律，借鉴世界发达国家能源监管立法的先进经验。

优化能源监管职能配置，调整监管机构设置。能源监管是基于确保国家能源安全、促进能源市场化改革、节约能源、提高能源效率和保持能源可持续发展的现实需要。在现阶段，我国能源监管职能的配置应当处理好以下三对关系：第一，能源监管机构和能源政策部门之间的职能配置关系;第二，能源监管机构和其他监管机构之间的职能配置关系;第三，中央能源监管机构和地方能源监管机构之间的职能配置关系。

图表：2023-2028年中国煤化工市场规模预测

数据来源：中研普华研究院

根据中研研究院《2023-2028年煤化工行业深度分析及投资战略研究咨询报告》分析得知，我国煤化工行业的供给能力完全能够满足下游需求，为我国经济的稳定发展提供能源及原材料的基础保障，2028年中国煤化工市场规模达到34945亿元。

循环经济，完整的表达是资源循环型经济。以资源节约和循环利用为特征、与环境和谐的经济发展模式。强调把经济活动组织成一个“资源一产品_再生资源”的反馈式流程。其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。

2021年07月，经国务院同意，国家发展改革委印发了《“十四五”循环经济发展规划》

《规划》指出，大力发展循环经济，推进资源节约集约循环利用，对保障国家资源安全，推动实现碳达峰、碳中和，促进生态文明建设具有十分重要的意义。“十三五”时期我国循环经济发展取得积极成效，资源利用效率大幅提升，再生资源利用能力显著增强，资源循环利用已经成为保障我国资源安全的重要途径。

《规划》提出，到2025年，资源循环型产业体系基本建立，覆盖全社会的资源循环利用体系基本建成，资源利用效率大幅提高，再生资源对原生资源的替代比例进一步提高，循环经济对资源安全的支撑保障作用进一步凸显。其中，主要资源产出率比2020年提高约20%，单位GDP能源消耗、用水量比2020年分别降低13.5%、16%左右，农作物秸秆综合利用率保持在86%以上，大宗固废综合利用率达到60%，建筑垃圾综合利用率达到60%，废纸、废钢利用量分别达到6000万吨和3.2亿吨，再生有色金属产量达到2000万吨，资源循环利用产业产值达到5万亿元。

《规划》围绕工业、社会生活、农业三大领域，提出了“十四五”循环经济发展的主要任务。一是通过推行重点产品绿色设计、强化重点行业清洁生产、推进园区循环化发展、加强资源综合利用、推进城市废弃物协同处置，构建资源循环型产业体系，提高资源利用效率。二是通过完善废旧物资回收网络、提升再生资源加工利用水平、规范发展二手商品市场、促进再制造产业高质量发展，构建废旧物资循环利用体系，建设资源循环型社会。三是通过加强农林废弃物资源化利用、加强废旧农用物资回收利用、推行循环型农业发展模式，深化农业循环经济发展，建立循环型农业生产方式。

《规划》部署了“十四五”时期循环经济领域的五大重点工程和六大重点行动，包括城市废旧物资循环利用体系建设、园区循环化发展、大宗固废综合利用示范、建筑垃圾资源化利用示范、循环经济关键技术与装备创新等五大重点工程，以及再制造产业高质量发展、废弃电器电子产品回收利用、汽车使用全生命周期管理、塑料污染全链条治理、快递包装绿色转型、废旧动力电池循环利用等六大重点行动。