中国基建不同时期资金来源分析

从统计局的口径看，投向基建的资金来源主要有国家预算内资金、国内贷款、自筹资金、利用外资、其他资金五类。以2020年的数据看，占比最大的为自筹资金，比例为55%，其次为国家预算内资金，占比21%，国内贷款占比13%，其他资金占比11%，利用外资金占比0.2%。

据中研普华研究院撰写的《2023-2028年中国新基建行业市场竞争格局与发展前景预测报告》分析，从各项资金占比的变动趋势来看，1)预算内资金占比由2004年的9.85%提升至2020年的21.12%，特别是在2014年后加速提升，预计主要系2014年预算法改革后，所有政府债务均需要纳入预算内进行管理。2)国内贷款占比自2004年的34.66%逐步下降至2020年的13.36%，预计主要和城投融资方式逐渐多元化，以及社会资本参与投资基建有关。此外在实际中，有时投资主体(如城投公司等)的资金来源是贷款，但并没有以国内贷款来统计，而是计入了自筹资金，因此整体上投入基建的贷款占比可能被低估。3)自筹资金：主要包括企事业单位自有资金、股东投入资金、借入资金等几类。这部分主要是依靠城投融资投入。自2008年四万亿以后城投大幅扩张，自筹资金在基建中的占比逐渐走高。而2015年后，由于地方融资平台开始受到监管，自筹资金占比开始出现下降。4)其他资金：包括社会集资、个人资金、无偿捐赠的资金及其他单位拨入的资金等。

1、建国-1993年：投融资主要依靠中央政府财政

在改革开放之前，我国长期处于计划经济体制，所有的基建项目全部纳入国家统一计划，以国家行政投资方式为主，中央政府是唯一的投资主体。国家不仅决定关系国民经济结构的新建项目的决策，对于所有项目的改建扩建、更新等也全部包揽，各地政府和实际使用基建的单位没有自主投资决策权。此时来自中央的预算拨款是投资资金的主要来源，项目的亏损由国家财政予以补助。

2、1994-2013：城投逐渐成为主力，隐债风险积累

分税制改革后，地方城投平台应运而生。1994年实行分税制改革以后，中央部分事权下放地方，各地庞大基建投资逐步交由地方政府承担。但地方政府融资渠道十分有限，且不能直接向银行借贷或者发行债券，因此在基建投资诉求强烈与财政资金短缺的双重压力下，地方融资平台应运而生。最初，城投平台规模较小，发展较为缓慢。1998年亚洲金融危机爆发，国家对于基建投资稳定经济的需求短期内较强，城投平台发展迎来了第一次重要机遇。1998年国家开发银行与芜湖建投进行"打捆贷款"的试点合作大获成功，随后"芜湖模式"以及和芜湖建投类似的城投平台在全国各地推广开来。

2008年四万亿推出，城投平台正式成为基建主力。2008年四季度为应对次贷危机推出的四万亿投资是以政府主导的基建、市政类项目为主，在转移支付的过程中，需要地方政府配套融资，项目投资落实缺乏快速有效渠道。2009年3月，央行和银监会联合提出："支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。"地方融资平台开始井喷式出现，基建贷款迅速落实，城投债发行规模明显增长，2009年全年发行规模1896亿元，超过历史之和，地方政府运用融资平台逐步成为支持基建的重要力量。随后城投平台监管也有收紧，但整体仍保持大幅扩张的趋势，对基建投资形成了主要的支撑。

这一阶段城投平台借助贷款、城投债、非标等多种形式大规模扩张，隐性负债风险逐渐累积。在2009年-2010年时期，城投平台主要是依靠贷款及城投债来扩张负债，2010年起中央也出台了一些文件来约束城投负债的过快增长，主要包括清理不规范的平台、限制银行贷款、清理BT融资等方面。随着监管的趋严，贷款、债券等渠道受限，信托、券商、基金资管等影子银行渠道快速膨胀，绕过监管来为城投补充资金。地方城投平台一大特点便是依靠地方政府信用进行超额融资、超额投资，而银行等金融机构因为地方融资平台背靠地方政府信用，所以愿意超出其资产负债表能力、超额为其融资。地方融资平台超出其自身资产负债表能力的投融资导致多年以来积累了较大的隐性负债，且游离在预算体系之外，中央无法切实掌握地方政府的债务规模和投向，为了防范地方政府债务可能存在的风险，中央决定对现有地方政府举债机制进行改革。

3、2014-2017年：顶层设计开正门，PPP爆发式增长

43号文与新预算法构建地方债务改革的顶层设计。2014年以来，财政部推动修订预算法、提请国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，从顶层设计层面构建了地方政府债务管理的法律制度框架。其中43号文规定，明确：第一、政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。实质切断了融资平台与地方政府的直接联系，限制了这些融资平台公司的新增融资能力。第二、地方政府可以发行债券举债，但必须向上级政府报备、接受监督。意即地方政府可以负债，但不要通过融资平台违规在体外负债，要在上级政府监督范围内负债。第三点便是大力推广PPP。意即如若政府财政收入、土地收入、政府债券都不能满足基建投资，可以与社会资本合作，依靠后者的资本实力来完成投融资。此外从2015年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国预算法》规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，所有政府债务必须全部纳入预算管理，接受人大监督。

PPP投资规模大幅扩张，粗放增长引来监管。PPP的推广的初衷是好的，该模式提供一种新的合法融资渠道，在融资平台被严格限制后，地方政府融资能力也将明显下降，但基建民生支出相对刚性，可以通过引入社会资本补充部分资金，同时可以发挥市场在资源配置中的地位，有望大幅提升基础设施和公共服务的效率和品质。在政策支持下，PPP项目实现爆发式增长。财政部PPP项目库数据显示，到2016年底PPP入库额已达到13.5万亿，投资个数达1.13万个。同时据明树数据显示，2016年全国PPP项目成交总额3.23万亿元，是2015年的3.4倍，2014年的22倍，2016年成为PPP模式爆发年。但与此同时，PPP操作也暴露出诸多隐患，例如：地方政府大量采用政府购买服务方式替代合规PPP方式以逃避"两个评价"等规范程序、PPP资本金融资杠杆幅度过大、政府付费与项目绩效脱钩导致存在刚性兑付变相增加地方政府债务、国企央企市占率居高不下导致民企参与度始终偏低等。这些隐患也直接导致了2017年以来的系列PPP规范政策。

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